（五）个案解决功能一般而言，检察工作追求的是一般正义，检察机关通过行使检察权，维护国家法治的统一和尊严。

启蒙学者在人文学者积淀的思想成果的基础上，致力于发现人类自身的理性和坚持以自然法为主要观念体系，以此达到人类思想解放的目的。如果这一过程要经过较长时期甚至几个世纪，学术上和史家通称为启蒙运动。

如此说来，我们主张和倡导在宪法文化上来一次启蒙式的教育，绝不是捕风捉影，而是根据和基于中国现实宪法文化的实际状况而作出的体认和研判。在前述法治与宪治关系的认识和对待上出现重前者轻后者的偏差，尚情有可原，毕竟对法治的重视与强调事实上是可以部分地替代宪治，并不失两者之间在本质及目标、宗旨上的一致，而在国家的宪政方面则无从找到能够替代宪政的政治法律方面的资源，即使是执政党和国家的政策，各种管理上的制度都不能替代依据宪法而构建的一整套国家的根本制度。以至直到今天，我们必须承认就举国上下，各个层面的总体来说，宪法观念淡薄的状况依然没有明显的改观。单就宪法文化来说，经过几百年的立宪活动和宪政建制历程，宪法和宪政的基本理念早已深入人心，即使在中国这样后发立宪和建构宪政的国家，经过百年的立宪和构建宪政的历练与熏陶，宪法是国家的根本大法、宪法是国家的总章程这样的基本理念早已为人所耳熟能详。与此同时，在农业文明或土地文明这个坚实的经济基础上，构建了一系列与之相适应和配套的上层建筑的文明形态，包括社会结构、国家制度、文化模式和法律形制等等。

鉴于我们倡行在当代中国实行宪法文化启蒙，基本上还是一个观念上的创意，并非是一个可以操作的践行问题，因此，这里不必要，实际上也不可能作出详尽的规划，事理逻辑和能力决定只能提出一些粗略设想。这个历史性使命最终由启蒙运动来完成。姜明安《制定行政程序法应正确处理的几对关系》，《政法论坛》2004年第5期。

《行政复议法实施条例》（2007年）第13条即规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。但是，经提前报请复议委员会案审会主持人批准，可以允许有关人员列席复议委员会案审会。发审委会议对发行人的股票发行申请只能暂缓表决一次。[13]何海波《行政行为的合法要件：兼议行政行为司法审查根据的重构》，《中国法学》2009年第4期。

依据《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年）第44条补充规定为，经公安派出所或者县级以上公安机关办案部门负责人批准，可以使用传唤证传唤。中国的法学研究始终受到外国法的强烈影响，这种状况相信在未来还将延续。

《湖南省行政程序规定》第84条规定，行政机关应当将经本级人民政府备案的每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限分解到本机关具体的工作机构和岗位，并编制行政事项办理流程时限表，向社会公布。《治安管理处罚法》第82条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，一般应当经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。《证券法》第14条规定，国务院证券监督管理机构股票发行审核委员会以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。被告身兼合同当事人和行政执法机关，自行做出处罚，有违正当程序原则。

就专家本身来说，专家视角可能偏狭，专家意见可能谬误，甚至专家立场可能被俘获。[39]《北京市人民政府行政复议委员会行政复议案件审理会议议事规则》，京政复议委〔2007〕3号，第3条。鉴于现有文献对之讨论较多，此处不再赘述。回避的申请通常由执法人员自己提出，当事人也可以申请其回避。

正如一些学者所注意到的，内部程序和外部程序可能存在交织和转化。中国目前没有针对专家参与的专门立法，相关规定散见于法律条款中。

但如果按照字面的理解，在21名委员中16名到会，10票赞成、6票反对或者弃权的情况下，是否就应当视为不批准？即使把经全体成员过半数通过理解为全体出席会议的成员过半数通过，21名委员中16名到会，8票赞成、8票反对或者弃权的，是否也应当理解为不批准？[45]上海市第二中级人民法院行政判决书，（2010）沪二中行终字第189号。《化妆品卫生监督条例》（1989年）第18条规定，国务院卫生行政部门聘请科研、医疗、生产、卫生管理等有关专家组成化妆品安全性评审组，对进口化妆品、特殊用途的化妆品和化妆新原料进行安全性评审。

（2）查询银行帐户、查封扣押财物等行政强制措施。章剑生《违反法定程序之审查标准研究》，《法学研究》2009年第2期。[35] 克服专家参与中的问题，需要完善的法律规定。行政机关街头执法一般应当事先经过行政机关领导指示或者批准。法律所要求的仅仅是集体讨论。对专家评定结论不服，谁将承担法律责任？以《学位条例》为例。

（二）行政机关内部机构的审核就目前来看，行政机关内部的承办、审核主要体现为行政惯例，法律鲜有规定。《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》（2007年）第13条规定，当事人申请听证记录员、翻译人员回避的，由听证主持人决定是否回避。

作出决定后，有的还应当向相关部门备案。[18]分别见司法部《国家司法考试工作规则（2008）》，司发通[2008]143号。

通常情况下，行政机关领导人应当开会讨论，并作出决定。例如，《证券法》第14、15条规定，国务院证券监督管理机构设立的发行审核委员会对股票发行申请提出审核意见，国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准。

这里所讲的不是外部人员作为利益相关人的参与，而是作为相对中立的第三方参与，因此也放在内部行政程序中讨论。但县级公安机关在作出决定前，应当报上一级公安机关批准。为了提高行政效率，法律应当鼓励现场执法人员直接决定。[23]厦门市集美区人民法院行政判决书，（2003）集行初字第2号。

《发审委办法》规定，发审委会议结束后，参会发审委委员应当在会议记录、审核意见、表决结果等会议资料上签名确认，同时提交工作底稿。执法证件由省、市人民政府或者国务院部门统一制作，申领者经过培训、考核（或者考试），由省、市行政执法主管部门审批和发放。

继《 国务院关于加强市县政府依法行政的决定》后，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）进一步规定：制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，必须经法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的不得发布施行。[10]焦勇《完善案件集体讨论制度需要重点把握的几个环节》，《中国工商管理研究》2009年第5期。

专家评议无需确定多数意见，一般也不表决。例如，《科学技术进步法》（2007年修订）第13条规定：国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化。

[27]《国家海洋局海洋行政处罚专用章使用管理办法》，国海法字[2010]110号。中国学界在眺望外国的同时，更要注视自己身边正在生发的事情。对于这些行为的备案，法律基本上已经形成普遍要求。除非另有规定书面咨询或者通讯评审，参与决定的专家一般以会议方式发表意见。

相应地，行政机关必须承担起履行了法定的内部程序的证明责任。《发审委办法》规定，发审委通过召开发审委会议进行审核工作。

然而，中国的政治、行政体制产生了一些特殊的内部行政程序问题，也让内部行政程序在中国具有特别的意义。对于一个一意孤行的行政官员来说，听证很可能只是一次虚与委蛇的表演，公众参与也可能只是费心费力的徒劳举动。

参见何海波《英国行政法上的听证》，《中国法学》2006年第4期。在一些国家，法律通常把权力授予特定职位的人，由他本人以自己名义做出决定。